我國學(xué)界對于“海洋基本法”的關(guān)注和討論，源起于2007年日本頒行《海洋基本法》，并逐漸發(fā)出制定我國“海洋基本法”的呼聲，[注]2018年9月，“海洋基本法”被列入十三屆全國人大常委會(huì )立法規劃的二類(lèi)項目，即“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案”。[注]不過(guò)迄今為止，“海洋基本法”的很多基礎性問(wèn)題仍存在一定的爭議，包括究竟什么是“海洋基本法”？“海洋基本法”的內容應當包括什么？本文擬以我國周邊國家的相關(guān)立法為研究對象，比較其功能，分析其特點(diǎn)和趨勢，希望可以對前述問(wèn)題做一回應，并對我國的“海洋基本法”立法有所啟示。
一、我國周邊國家“海洋基本法”的主要制度
國際上頒行“海洋基本法”或者類(lèi)似功能立法的國家非常少，如果從立法的名稱(chēng)出發(fā)加以識別，以“海洋法”(ocean act 或者marine act)以及“基本法/框架法”(basic act/framework act)作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，可以發(fā)現，除了日本之外，目前世界上只有加拿大在1997年頒行的《海洋法》(Ocean Act)、美國在2000年頒行的《海洋法案》(Ocean Act of 2000)、韓國在2002年頒行的《海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)框架法》(Framework Act on Marine Fishery Development)、英國在2009年頒行的《海洋與海岸帶使用法》(Marine and Coastal Access Act 2009)、越南在2012年頒行的《海洋法》(Ocean Act)和印度尼西亞在2014年頒行的《海洋法》(Ocean Act)，稱(chēng)得上是“海洋基本法”。在為數不多的國家之中，有四個(gè)國家——日本、韓國、越南、印度尼西亞——屬于是我國的周邊國家。對于立法，最佳的研究切入點(diǎn)是法律文本。下面本文將按立法出臺的前后順序，對四國“海洋基本法”的主要制度進(jìn)行一個(gè)概括性的梳理。
(一)韓國《海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)框架法》
這部立法于2002年頒行，名為《海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)框架法》，但是其內容并不只限于“漁業(yè)”，應當理解為適用于以漁業(yè)為核心的海洋產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的框架法。該法分為三個(gè)部分?？倓t、構建海洋漁業(yè)政策和促進(jìn)制度海洋開(kāi)發(fā)制度。其主要制度包括：
1.立法宗旨。該法在總則部分中明確其立法目的為確定政府的海洋基本政策，以引導對海洋及其資源的合理管理、保存、開(kāi)發(fā)和利用以及對海洋產(chǎn)業(yè)的培育，從而促進(jìn)國民經(jīng)濟發(fā)展并增進(jìn)人民福利(第1條)。其立法理念則是建立在對于海洋“資源寶庫”“生命搖籃”“物流通道”的定位上，希望通過(guò)立法“著(zhù)力發(fā)展科技化、信息化和高附加值的海洋產(chǎn)業(yè)，謀求對海洋資源的可持續的開(kāi)發(fā)和利用，給子孫后代留下一個(gè)富饒的可利用的海洋”(第2條)。
該法還對一些重要術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了界定，如規定“海洋”一詞指韓國主權、主權權利或管轄權所及的如內水、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟區和大陸架等海洋區域，以及根據憲法締結和頒布的條約或者被普遍認可的國際法規，韓國政府或其人民可以參與其開(kāi)發(fā)、利用和維護的海洋區域。從而將法律的管轄范圍擴張至國家管轄范圍以外。并且界定“海洋資源”和“海洋產(chǎn)業(yè)”的含義(第3條)。
2.與其它法案的關(guān)系。該法要求韓國其他和海洋及漁業(yè)有關(guān)的法律在制定或修訂時(shí)應符合該法的目的和基本理念，從而確立了該法在韓國海洋及漁業(yè)法律體系中的“基本法”的法律地位(第4條)。
3.政府的義務(wù)與海洋漁業(yè)發(fā)展的基本規劃。該法規定國家和地方政府應當負責維護海洋環(huán)境、海洋資源和海洋生態(tài)系統；在促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，努力使對海洋和海洋資源的開(kāi)發(fā)和利用不損害其管理和保護；并且應當不斷創(chuàng )造適于發(fā)展海洋漁業(yè)的基礎和環(huán)境(第5條)。
同時(shí)要求政府應當每十年制定頒布“基本規劃”，調整關(guān)于海洋和海洋資源合理利用的中長(cháng)期政策目標和方向。規劃主要包括以下事項：(1)政府關(guān)于海洋開(kāi)發(fā)等事項；(2)海洋管理和保護；(3)海洋資源的合理開(kāi)發(fā)和利用；(4)海洋產(chǎn)業(yè)的培育；(5)海洋漁業(yè)的發(fā)展及環(huán)境保護；(6)其它事項(第6條)。
4.設立海洋管理綜合協(xié)調機構。該法規定設立“海洋與漁業(yè)發(fā)展委員會(huì )”，由相關(guān)涉海部門(mén)負責人及專(zhuān)家組成。負責審議以下事項：(1)基本規劃的制定；(2)海洋開(kāi)發(fā)方面的國家目標的支持體系的確立；(3)海洋開(kāi)發(fā)方面重要政策的調整；(4)海洋產(chǎn)業(yè)的培育和支持；(5)海洋環(huán)境重大政策和計劃的制定方面的事項；(6)其它事項(第7—11條)。
5.海洋開(kāi)發(fā)制度。具體而言，包括海洋環(huán)境保護制度、海洋安全管理制度、海洋資源的開(kāi)發(fā)利用制度、海洋產(chǎn)業(yè)培育制度、海洋漁業(yè)發(fā)展制度等(第12—35條)。
(二)日本《海洋基本法》
該法頒行于2007年，也是目前世界上唯一采取“海洋基本法”為名的法案。分為四個(gè)部分：總則、海洋基本規劃、基本措施和海洋政策總部。其主要制度包括：
1.立法目的。該法在序言闡述的立法目的包括：闡述基本原則，明確中央和地方政府、經(jīng)營(yíng)者以及公眾對于海洋的責任，制定一個(gè)海洋基本規劃并對其他涉海措施予以規定，通過(guò)成立海洋政策本部來(lái)推動(dòng)涉海措施的執行，保障日本人民的生活穩定并推動(dòng)人類(lèi)和海洋的和諧共處。
2.基本原則。規定了6項基本原則，主要包括開(kāi)發(fā)與保護相統一原則、海洋安全原則、促進(jìn)海洋科學(xué)原則、合理發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)原則、海洋綜合管理原則和國際合作原則。(第2—7條)
3.海洋基本計劃。要求政府應當制定海洋基本規劃，以促進(jìn)涉海措施全面系統地實(shí)施。海洋基本計劃主要包括：(1)制定海洋政策的基本方針；(2)政府需有計劃地綜合實(shí)施海洋政策；(3)其他推進(jìn)海洋政策的相應措施(第16條)。
4.海洋管理的基本政策。規定了12項基本政策。包括促進(jìn)開(kāi)發(fā)和利用海洋資源，保護海洋環(huán)境，推動(dòng)開(kāi)發(fā)專(zhuān)屬經(jīng)濟區，保障海洋運輸，確保海洋安全，加強海洋勘測，推動(dòng)海洋科研發(fā)展，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，海岸帶綜合管理，保護孤島，保障和促進(jìn)國際合作，增進(jìn)公眾海洋認識等(第17—28條)。
5.設立海洋政策協(xié)調部門(mén)。即“綜合海洋政策總部”，其職能主要是制定及推進(jìn)海洋基本計劃的實(shí)施，包括擬定相關(guān)的政策。由首相親自擔任部門(mén)負責人，部門(mén)成員由官房長(cháng)官和海洋政策大臣擔任(第29—38條)。
(三)越南《海洋法》
該法頒行于2012年，包括七部分：總則、越南海域、越南海域內的活動(dòng)、發(fā)展海洋經(jīng)濟、海上巡查、違法處理和附則。其主要制度包括：
1.適用范圍。該法規定了越南管轄的島嶼、群島及海域范圍，特別是明確包括所謂黃沙群島(即中國西沙群島)和長(cháng)沙群島(即中國南沙群島)。規定越南擁有越南島嶼、群島上的主權。同時(shí)還規定適合人類(lèi)生活或特有經(jīng)濟作物生長(cháng)的島嶼就有相應的內水、領(lǐng)海、毗連區、專(zhuān)屬經(jīng)濟區和大陸架(第1—2條)。
同時(shí)該法也對于“越南海域”“國際海域”“船舶”“軍事船只”“公務(wù)船只”“資源”“等深線(xiàn)”等進(jìn)行了解釋(第3條)。
2.海洋管理與保護原則。主要強調：(1)海洋的管理與保護按照越南法律規定統一實(shí)施，并應符合《聯(lián)合國憲章》及越南參與的其他國際條約；(2)越南各機關(guān)、組織和全體公民有責任保衛各海域、島嶼和群島的國家主權、主權權利和管轄權，保護海洋資源和環(huán)境；(3)越南根據《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法，和平解決與其他國家間的海域及島嶼爭議。此外還規定了專(zhuān)門(mén)配套政策(第4—6條)。
3.海洋的國家管理。規定國家和政府在全國范圍內對海洋實(shí)施統一管理。各部委和沿海各省、直轄市人民委員會(huì )在各自任務(wù)和權限內實(shí)施海洋管理(第7條)。
4.越南海域及對越南海域中活動(dòng)的管理制度。該法第二章對于越南管轄下的各類(lèi)型海域、島嶼及群島的定義、范圍和適用的法律制度進(jìn)行了規定(第8—21條)。
在第三章之中規定了在前述海域及島嶼、群島中活動(dòng)的制度。其中比較重要的包括：(1)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)的原則及相關(guān)義務(wù)，規定“無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海，不得妨害越南的和平、國防、安全及海上治安”，并具體列舉出違反這一原則的13種情形(第23條)。(2)臨時(shí)限制區或領(lǐng)海禁區制度。該法規定為了保衛主權、國防安全和國家利益，保護海洋生態(tài)資源，防止和避免污染事故與海洋環(huán)境災難，以及預防疾病傳播，可以設立臨時(shí)限制區或領(lǐng)海禁區(第26條)。(3)對外國軍事和公務(wù)船只、外國潛艇及其潛水設備活動(dòng)的限制。(第27—29條)(4)對進(jìn)入越南海域的外國船舶的刑事管轄權和民事管轄權(第30—31條)。(5)海上人工島嶼、設備和工程。規定越南對在越南大陸架上和專(zhuān)屬經(jīng)濟區內的海上工程設備和人工島嶼享有管轄權。這些海上的人工島嶼、設備、工程及其附屬部分擁有從其最突出的部分算起500米的安全地帶(第34條)。(6)海洋科學(xué)研究。要求外國船只、組織或個(gè)人在越南海域進(jìn)行科學(xué)研究需持有越南主管機關(guān)頒發(fā)的許可證，接受越南的檢查，保證越南科學(xué)家參加以及提供原始樣品和相關(guān)研究結果資料給越南合作方(第36條)。(7)禁止性規定。包括9項在飛越或航行通過(guò)越南專(zhuān)屬經(jīng)濟區時(shí)不得進(jìn)行的活動(dòng)，如非法開(kāi)采海洋資源、污染海洋、海盜行為等。還特別規定禁止非法儲藏、使用和買(mǎi)賣(mài)武器、炸藥及有害物質(zhì)；禁止販賣(mài)人口、買(mǎi)賣(mài)、運輸和儲藏非法毒品；禁止發(fā)出非法無(wú)線(xiàn)電信號等內容。此外還特別規定了對于違法船只以及有違法行為的個(gè)人或組織的“驅逐權”(第37—41條)。
5.海洋經(jīng)濟發(fā)展規劃。該法明確規定了制定海洋經(jīng)濟發(fā)展規劃的依據以及主要內容，要求政府負責制定海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展方案和全國海洋利用規劃和計劃，呈國會(huì )審議決定。海洋經(jīng)濟發(fā)展規劃主要內容包括：(1)分析評估海洋開(kāi)發(fā)利用的自然、經(jīng)濟社會(huì )條件及現狀；(2)確定海洋資源合理利用及海洋環(huán)境保護的方向和目標；(3)根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、國防安全需要對海洋進(jìn)行分區利用，確定禁止開(kāi)發(fā)地區、有條件開(kāi)發(fā)地區以及出于國防安全、保護海洋環(huán)境等目的的特別保護區；(4)確定被開(kāi)發(fā)海面、海底及島嶼的位置、面積；(5)具體確定易受損海岸帶地區，如沖積灘、受侵蝕海岸帶、防護林、漫水地、沿海沙地，確定緩沖區，并采取適當的管理與保護措施；(6)規劃實(shí)施的辦法與進(jìn)度(第42—46條)。
6.海上維權執法。該法規定海上執法隊伍主要包括越南人民軍隊、人民公安以及其他各種專(zhuān)業(yè)的巡邏、稽查力量。規定了其具體的任務(wù)以及穿戴的旗幟、制服與徵章等。此外還規定海上執法隊伍處理違法行為的權限和程序，其中包括要求對外國違法人員實(shí)施逮捕、拘留、羈押或對外國違法船舶實(shí)施暫扣時(shí)，海上執法力量或國家主管機關(guān)有責任立即向外交部通報，以便配合處理(第47—53條)。
(四)印度尼西亞《海洋法》
該法于2014年頒行，較之前三部法律更為復雜，共包括13部分：總則，原則與目標，適用范圍，海洋區域，發(fā)展海洋事業(yè)，海洋管理，有關(guān)海洋工作的發(fā)展、海洋空間管理和海洋環(huán)境保護，國防、安保、執法和海上安全，海洋管理體制，社會(huì )的參與，過(guò)渡性條款和終止條款。其主要制度包括：
1.定義及原則。該法對于“海水”“海洋”等14個(gè)概念進(jìn)行了界定，是四個(gè)國家之中界定概念最多的國家。特別是對于“島嶼”“群島”“群島國”等與其切身利益密切相關(guān)的概念進(jìn)行解釋。此外該法還宣示了12項推進(jìn)海洋事業(yè)的基本原則，也是四國之中最多的(第1—2條)。
2.適用范圍。該法對于“適用范圍”主要是從規制的涉海領(lǐng)域進(jìn)行規定的，包括海洋區域，海洋事務(wù)，海洋管理，海洋開(kāi)發(fā)，海洋空間管理和海洋環(huán)境保護， 國防、安保、執法和海上安全，管理體制與制度(第4條)。
3.海洋區域制度。包括印尼管轄海洋區域的界定、法律地位和印尼享有的權益；(第7—9條)以及印尼在國家管轄范圍外的權益。規定印度尼西亞有權養護和管理公海的生物資源，以及為了開(kāi)展與國際海底區域有關(guān)的活動(dòng)，有權與相關(guān)國際組織簽署協(xié)議，或與有關(guān)國際組織開(kāi)展合作。(第10—12條)后者也是印尼立法較之其他三國立法的特有內容。
4.海洋管理制度。該法以較大篇幅規定涉及海洋事務(wù)管理的各項制度。包括：(1)規定政府管理海洋事務(wù)的權限，以及授權政府編制海洋事業(yè)綜合發(fā)展長(cháng)期政策和制定海洋經(jīng)濟政策(第14—15條)。(2)海洋資源的利用和開(kāi)發(fā)，包括按資源類(lèi)型分類(lèi)的漁業(yè)制度、能源和礦產(chǎn)資源制度、近海資源和小島嶼資源制度、新型海洋資源制度，以及按產(chǎn)業(yè)分類(lèi)的海洋產(chǎn)業(yè)制度、海洋旅游制度、海洋運輸制度和海洋工程制度(第16—33條)。(3)“海洋工作”制度。這里的海洋工作主要包括人才隊伍建設、科學(xué)和技術(shù)研究、海洋信息系統和數據、海洋合作等(第34—41條)。(4)海洋空間管理和海洋環(huán)境保護制度。主要規定了以海洋空間規劃為基礎的海洋空間管理體制和監測手段，以及政府在保護海洋環(huán)境和應對海洋災害方面的職責(第42—57條)。
5.海上安全及執法制度。該法強調“為了捍衛國家主權和印度尼西亞共和國的領(lǐng)土完整，保護人民和國家免受海上威脅和維護國家海域的完整”，必須建設海上防衛體系，由國防部和印度尼西亞軍隊負責海洋防衛工作。規定成立海洋安全局，負責在領(lǐng)海和其他管轄海域進(jìn)行巡航和維護治安。規定由總統組織制定印度尼西亞領(lǐng)海和其他管轄海域的國家安全政策(第58—69條)。
二、我國周邊國家“海洋基本法”的基本功能
通過(guò)比較我國周邊四國“海洋基本法”的主要制度不難發(fā)現，在立法目的、適用范圍、基本原則、海洋管理制度、海洋產(chǎn)業(yè)制度、海洋維權等方面有大量相同或者相似之處，也有一些出于本國特殊情況的不同之處。這些制度體現出了我國周邊四國在研擬“海洋基本法”時(shí)的預期功能。除了傳統法理意義上法律功能如指引、評價(jià)、預測、教育和強制等，“海洋基本法”的功能還體現在“宣示”、“增信”、“統籌”、“促進(jìn)”和“對抗”等方面。
(一)宣示及增信功能
四國的“海洋基本法”都帶有很強烈的“政策法”屬性，即將本國的海洋發(fā)展理念和海洋問(wèn)題的主張以及海洋基本政策以法律形式呈現出來(lái)。從宣示內容來(lái)看，可以分為三種。第一種是對于基本理念、基本原則的宣示，四國立法之中都有這樣的條款。第二種是對于國際法上規定的相對比較模糊的權益的明確，如韓國在立法中明確宣示韓國將在南北極等特定地區設立海洋科學(xué)基地，印尼也強調群島水域的主權以及對于“公海和國際海底區域”的利用權利，越南則是對于國際海洋法中對專(zhuān)屬經(jīng)濟區未予規定的權利基本都做了宣示型的規定。第三種是對于有爭議的海洋爭端的基本立場(chǎng)、基本政策的宣示，這方面越南《海洋法》表現的最為明顯，開(kāi)篇即明示越南對所謂“黃沙群島、長(cháng)沙群島和其他群島”[注]的主權。
宣示功能決定了“海洋基本法”的“確權”不同于一般的國內立法，后者的“確權”是具有預期的強制力的，而“海洋基本法”的“確權”是宣示性質(zhì)的，并非是“我有什么權利”，而是“我告訴你我有什么權利”，主要是針對其他國家的。這種宣示的功能對于和本國有沖突的國家，明顯不能真正起到法律預期的“拘束”功能。在已經(jīng)有外交文件宣示立場(chǎng)的情況下，[注]立法較之政策文件在宣示意義上，另外一個(gè)重要功能就是“增信”。
因為首先，法律制定及修改成本高，具有更強的制度剛性；其次，法律的修訂，一般來(lái)說(shuō)要通過(guò)代表民意的代議機關(guān)來(lái)進(jìn)行?；谇笆鰞蓚€(gè)特點(diǎn)，帶有宣示作用的政策性法律較之戰略和政策，無(wú)論是對域內還是域外，明顯具有更高的可信度，表達的國家立場(chǎng)也更為堅定。更為重要的是，在國家機關(guān)的分工之中，對外海洋權益的維護與拓展，一般都是交由政府來(lái)完成的。如果是采取戰略或者規劃的方式，則其制定權和調整權都在政府手中，政府也可以根據客觀(guān)情勢隨時(shí)進(jìn)行必要的調整。而以法律的形式確定立場(chǎng)，等于消減了政府調整的權限，政府即使認為必須要調整相關(guān)立場(chǎng)和策略，也需要經(jīng)過(guò)民意代議機關(guān)通過(guò)才可以。我國也有學(xué)者注意到了這一點(diǎn)，提出越南《海洋法》為越南政府設定了法律底線(xiàn)和民意底線(xiàn)，使越南政府進(jìn)退兩難。[注]
(二)統籌功能
我國周邊四國“海洋基本法”共同的一個(gè)核心功能即發(fā)揮“通則”性質(zhì)的統籌作用，統籌的對象不僅包括國內海洋法律體系，也包括國家的海洋治理機制和海洋發(fā)展規劃。
1.法律統籌功能。從法理意義上講，“海洋法”并非是一個(gè)獨立而自洽的法律部門(mén)，現實(shí)中更多是涉及海洋不同領(lǐng)域的不同類(lèi)型法律的集合的統稱(chēng)。因此，“海洋基本法”可以起到統籌相關(guān)涉海立法的功能。但是這種統籌主要定位于立法目的或者說(shuō)宗旨，并非內容的統籌。如韓國《海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)框架法》和越南《海洋法》都有類(lèi)似的規定。
2.規劃統籌功能。從國家層面來(lái)看，推動(dòng)海洋事業(yè)發(fā)展的主要制度工具仍然是政策與規劃。“海洋基本法”雖然有政策法的屬性，卻不可能替代政策與規劃就具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)進(jìn)行設計。因此在四國的立法之中，都對本國的海洋發(fā)展的政策規劃作出了規定，一方面可以確立相關(guān)規劃在國家涉海政策法規體系中的地位，適用的領(lǐng)域；另一方面則是明確指定這些海洋基本規劃的主體、程序，授予相關(guān)主體以權力。
3.機構統籌功能。涉海行政主管部門(mén)眾多、權責分散且協(xié)調困難是世界各沿海國家所面臨的共同問(wèn)題。我國周邊四國不約而同的選擇通過(guò)“海洋基本法”立法的方式來(lái)嘗試從法律層面解決機構統籌的問(wèn)題。各國一般來(lái)說(shuō)都會(huì )組建國家層面的海洋協(xié)調機構。
(三)促進(jìn)功能
我國周邊四國“海洋基本法”的立法內容和風(fēng)格雖然有較大區別，但是其主要功能卻不約而同的放到了促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)之上。
1.促進(jìn)對象。從本文對于各國立法基本制度的總結可以看出，各國立法主要促進(jìn)的對象都是海洋經(jīng)濟。雖然在章節體例和使用的法律概念上有所不同，但是基本都覆蓋到了各種海洋資源以及各類(lèi)海洋產(chǎn)業(yè)。除海洋經(jīng)濟之外，各國促進(jìn)的領(lǐng)域還覆蓋到了海洋開(kāi)發(fā)的各個(gè)方面，包括海洋安全、海洋外交、海洋科學(xué)技術(shù)、海洋文化發(fā)展等。
2.促進(jìn)主體。從立法內容來(lái)看，絕大部分情況下，負有促進(jìn)義務(wù)的主體都是“國家”和“政府”，一些情況下也涉及公民、法人等私主體，有時(shí)還涉及其他國家或者外國人和外國法人或組織。后者如越南《海洋法》第46條第2款“國家鼓勵組織和個(gè)人投資開(kāi)發(fā)島嶼潛力和發(fā)展優(yōu)勢”和第3款“國家鼓勵組織和個(gè)人加強漁業(yè)活動(dòng)和在海上島上的其他活動(dòng)”，就被認為隱含鼓勵境外投資者的含義。[注]
3.促進(jìn)手段。一般來(lái)說(shuō)，法律促進(jìn)功能的實(shí)現手段包括宣示指引、利益調控、行為激勵、整體發(fā)展和強制保障。[注]在四國“海洋基本法”之中也基本都有相關(guān)的條文。
(四)對抗功能
我國周邊四國的“海洋基本法”的基本制度中都包含“維護海洋權益”的內容，但是就具體的功能導向來(lái)看，還存在一些差別。與日本和韓國不同，越南及印度尼西亞的《海洋法》中都包含有針對其他國家特別是與其有海洋爭端國家的特別制度，使其在“海洋維權”過(guò)程中的“對抗”行為合法化，這也是其他法律和政策所不能做到的“海洋基本法”的特有功能之一。如越南《海洋法》第五章“海上巡察”明確了海上巡邏與檢查的力量，強化對其主張管轄海域的巡邏、管控和維權執法，其主要任務(wù)是限制和阻撓我國在南海行使管轄權和管理權。而其為“人工島嶼、設施或結構”設置安全地帶的行為，也是針對我國的巡航執法活動(dòng)。其對于在所謂“越南海域”內的科研限制及各種活動(dòng)限制，也是為了給干擾、阻撓中國在南海的正?？瓶颊{查活動(dòng)和限制我國的其他活動(dòng)提供合法性。為此，越南《海洋法》還特別規定了“向外交部通報”條款，規定“對外國違法人員實(shí)施逮捕、拘留、羈押或對外國違法船舶實(shí)施暫扣時(shí)，海上巡察力量或國家主管機關(guān)有責任立即向外交部通報，以便配合處理。”(第52條)印尼《海洋法》中關(guān)于在印度尼西亞海域、海床及其底土執法，包括針對這些區域的海洋自然資源執法和對違法行為進(jìn)行處罰的規定，(第59條)包含了針對我國在南海海域的合法正常的漁業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制和執法的含義。
三、對我國的啟示
對比我國周邊四國韓國、日本、越南、印度尼西亞的“海洋基本法”的功能，反觀(guān)我國“海洋基本法”立法的背景、進(jìn)程和未來(lái)可能面對的問(wèn)題，可以得到以下幾方面啟示：
(一)我國應采用“海洋基本法”的表達并將其定位為政策宣示法
自從我國“海洋基本法”立法工作啟動(dòng)以來(lái)，就一直有人對于“海洋基本法”這個(gè)概念提出質(zhì)疑，認為從法律位階的角度來(lái)看，“海洋基本法”不屬于憲法性質(zhì)的法律范疇，不應當使用“基本法”的概念。[注]綜合我國周邊四國的“海洋基本法”的共有功能可以發(fā)現，各國立法都帶有明顯的政策法屬性及宣示功能，“基本”一詞主要是指該法宣示的內容系國家在海洋方面的基本立場(chǎng)、基本政策和基本制度，是對于其功能的定性而非“法律位階”。從詞源來(lái)看，日本的《海洋基本法》的英譯本使用的是Basic Act on Ocean Policy，[注]也映證了這一點(diǎn)。因此，從功能主義的角度來(lái)看，本文建議我國仍可采用“海洋基本法”的名稱(chēng)，其定位是宣示我國在海洋領(lǐng)域內的基本立場(chǎng)、基本原則、基本理念和基本主張的政策法。
(二)我國“海洋基本法”應當是一部“綜合法”
對于我國“海洋基本法”所應容納的內容，始終存在較大的爭議，主要集中在是否需要將“海洋區域”制度納入其中，以及是否需要對于海洋事務(wù)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行規范。前者的爭議在于我國已經(jīng)有了關(guān)于領(lǐng)海、大陸架、專(zhuān)屬經(jīng)濟區、深海海底區域資源勘探開(kāi)發(fā)的立法，如果在“海洋基本法”之中再規定有關(guān)海洋區域的立法的話(huà)，有重復立法之嫌，也涉及處理不同立法的關(guān)系問(wèn)題。對于后者來(lái)說(shuō)，主要爭議在于“海洋基本法”是一部以維護國家海洋權益作為出發(fā)點(diǎn)的立法，如果加入涉及海洋開(kāi)發(fā)、海洋綜合管理的內容，是否會(huì )沖淡其主旨。
從我國周邊四國立法的功能來(lái)看，有一個(gè)明顯的趨勢就是主要功能趨于豐富化，韓國和日本的立法的主要功能是“統籌”和“促進(jìn)”，越南和印尼則是“宣示”“統籌”“促進(jìn)”與“對抗”并重；而且將統籌和促進(jìn)功能覆蓋到海洋開(kāi)發(fā)以及海洋管理的各個(gè)方面。另一個(gè)趨勢就是越南和印尼的立法之中有大量對于海洋區域及海洋權益的宣示性條款。這是因為在現代的海洋權益博弈之中，海洋管理、海洋劃界以及海洋開(kāi)發(fā)都是密不可分、渾然一體的，任何一個(gè)方面的弱化都可能導致國家海洋實(shí)力整體的失衡。因此，海洋基本法應當是統領(lǐng)當前國家海洋事務(wù)的全部問(wèn)題和根本問(wèn)題的綜合性立法。
(三)我國“海洋基本法”應當直面與海洋爭端有關(guān)的問(wèn)題
目前，我國周邊海域的爭端態(tài)勢日趨激烈，也衍生出復雜的法理和法律問(wèn)題。我國已經(jīng)在相關(guān)的外交文件及實(shí)踐活動(dòng)中宣示過(guò)相關(guān)立場(chǎng)，但是絕大多數因為具有高度的戰略性和一定的敏感性，沒(méi)有在立法中做出規定。那么是否需要在“海洋基本法”中加以規范呢？從我國周邊國家的立法功能演進(jìn)來(lái)看，從2002年韓國立法和2007年日本立法到2012年越南立法和2014年印尼立法，可以發(fā)現其功能的外向性更為明顯，對于有爭議的以及國際法上處于模糊地帶的權利，采取“宣示”的方式進(jìn)行確權，對于和其他國家的爭端，采取賦予涉外執法合法性的方式進(jìn)行“對抗”，其立法的功能指向就是為了強化在海洋爭端中的實(shí)力。尤為值得一提的是，越南立法對抗的對象主要就是中國。
因此我國在立法過(guò)程中，可以考慮充分發(fā)揮“海洋基本法”的立法功能和立法空間，對于一些涉及海洋爭端的法律主張及解決方式做出規定。這不僅是對于我國周邊國家的立法經(jīng)驗加以借鑒，也是出于立法反制的考慮。
(四)我國“海洋基本法”的出臺應當充分考慮客觀(guān)情勢
我國周邊四國“海洋基本法”的出臺背景，有一些共同之處，主要表現為兩點(diǎn)：一是配合國內的海洋管理機制改革和重大發(fā)展規劃的出臺，例如韓國的《海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)框架法案》主要是為了配合振興韓國“海洋漁業(yè)部”及出臺“海洋開(kāi)發(fā)基本規劃”(韓國于2004年和2010年先后頒布了兩個(gè))。日本也是如此，在《海洋基本法》出臺之前，政學(xué)兩界都提出要建立一套全新的海洋管理體制，通過(guò)更權威的機構來(lái)對海洋事務(wù)進(jìn)行綜合管理，并且已經(jīng)推出了“21世紀海洋開(kāi)發(fā)計劃”。二是應對來(lái)自域外的海洋爭端壓力。如韓國和日本之間，日本和中俄韓之間，越南和中國及南海周邊其他國家之間，印尼和其周邊國家之間。由此可見(jiàn)，管理機制、海洋規劃和海洋爭端是一國考慮出臺“海洋基本法”的三個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)，也是“海洋基本法”之所以具備本文所揭示的立法功能的決定性因素。
對于我國而言，“海洋基本法”立法也必須考慮同樣的國內外客觀(guān)情勢。目前，我國的海洋管理體制已經(jīng)完成了機構改革，相關(guān)機制正在理順過(guò)程之中，我國還沒(méi)有一部綜合性的“海洋戰略”或者“海洋規劃”；從周邊海洋局勢來(lái)看，我國仍然面臨較大的壓力。我國“海洋基本法”的出臺時(shí)機，應當充分考慮到其對于推動(dòng)海洋管理機制體制改革、出臺海洋基本規劃以及增強我國應對海洋爭端能力的實(shí)際作用。
