行業(yè)動(dòng)態(tài)
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海洋是重要的國土空間, 近年來(lái), 各類(lèi)空間規劃涉海內容不斷增加, 如何協(xié)調各類(lèi)規劃的關(guān)系, 形成科學(xué)的海洋空間治理體系, 是海洋生態(tài)文明建設和海洋綜合管理改革面臨的重大課題。黨的十八大以來(lái), 我國國土空間治理體系和空間治理能力逐步向科學(xué)化、系統化、法制化邁進(jìn)。空間規劃體系改革是國土空間治理體制改革的重要內容, 是生態(tài)文明體制改革的一項重要任務(wù)。
（一）現有海洋空間規劃體系
目前, 我國從國家層面推動(dòng)編制的海洋空間類(lèi)規劃主要包括:《海洋主體功能區規劃》《海洋功能區劃》《海島保護規劃》《海岸帶綜合保護與利用規劃》以及《港口規劃》等涉海專(zhuān)項空間類(lèi)規劃, 規劃內容均涉及空間的布局與安排, 均具有不同層面的法律和法規效力。
2015年8月20日, 國務(wù)院印發(fā)了《全國海洋主體功能區規劃》, 規劃年限5年。2017年年底, 遼寧、天津、山東、廣東等海洋主體功能區規劃已發(fā)布實(shí)施, 其他沿海地區海洋主體功能區規劃編制審查基本完成。“海洋主體功能區規劃”是國家生態(tài)文明建設的一項重要任務(wù), 以縣域海域空間為基本單元, 確定海域主體功能, 并按照主體功能定位調整完善區域政策和績(jì)效評價(jià), 以實(shí)行分類(lèi)分區指導和管理, 構筑科學(xué)、合理、高效的海洋國土空間開(kāi)發(fā)格局, 但在實(shí)施管理層面缺少系統的空間規劃內容、技術(shù)體系和管理體系。分類(lèi)標準包括優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)4類(lèi)主體功能定位。
“海洋功能區劃”依據《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》組織編制和實(shí)施, 在內容上以安排海洋開(kāi)發(fā)保護的空間布局為主, 基本不做時(shí)序安排,目的是規范海域使用和海域審批, 是海域管理的具體依據。規劃年限10年, 從1989年至今, 開(kāi)展了3輪海洋功能區劃編制工作, 建立國家省、市 (縣) 三級規劃體系。分類(lèi)標準包括農漁業(yè)區、港口航運區在內8個(gè)一級類(lèi), 以及進(jìn)一步細分的22個(gè)二級類(lèi)。
“海島保護規劃”依據《中華人民共和國海島保護法》編制, 有居民海島、無(wú)居民海島、特色利用3類(lèi)海島。是從事海島保護、利用活動(dòng)的依據, 規劃強調系統規范海島生態(tài)保護和無(wú)居民海島使用。2012年《全國海島保護規劃》公布實(shí)施, 遼寧、山東、廣東、福建、廣西、海南、浙江等沿海地區相繼制訂了省級海島保護規劃。
“海岸帶綜合保護與利用規劃”依據《海岸線(xiàn)保護與利用管理辦法》, 將海岸線(xiàn)劃分為嚴格保護岸線(xiàn)、限制開(kāi)發(fā)岸線(xiàn)和優(yōu)化利用岸線(xiàn)3種類(lèi)型, 實(shí)施分類(lèi)分段管理。規劃以海岸帶功能為基礎, 考慮岸線(xiàn)兩側海域和陸域的保護與利用, 重點(diǎn)解決海岸帶保護與利用的陸海統籌問(wèn)題。其他涉海專(zhuān)項規劃是以某一涉海特定空間為對象編制的規劃, 是空間頂層規劃在特定領(lǐng)域的延伸和深化。2017年2月, 國家海洋局批復廣東作為全國首個(gè)開(kāi)展海岸帶規劃編制試點(diǎn)省;2017年10月《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規劃》發(fā)布。
（二）海洋空間規劃改革方向
海洋空間規劃必須被置于治理現代化的背景中去認知, 未來(lái)海洋空間規劃應當以國家制度、國土治理、永續發(fā)展為導向, 以海洋主體功能區為基礎, 將“優(yōu)化‘三生’”作為規劃的核心任務(wù), 將“三條底線(xiàn)”作為規劃的關(guān)鍵界限, 將“自然資源空間管制”與國土綜合整治作為規劃的實(shí)施抓手, “在統一理念、目標和共識下”協(xié)調各項涉海規劃, 依托統一的空間平臺, 制定海洋發(fā)展戰略, 明確“保護底線(xiàn)”和“發(fā)展極限”, 優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間。
在當前, 將現有的海洋空間規劃體系完全打破, 建立一個(gè)全新的海洋空間頂層規劃, 存在著(zhù)法規和技術(shù)方法等多重難以逾越的制度障礙和困難。因此, 采取漸變的規劃編制方法較為現實(shí)。從法理地位和制度保障來(lái)看, 大部分海洋區域規劃以及相關(guān)生態(tài)環(huán)保規劃的推進(jìn)主要依據中央文件, 缺乏明確的法律保障, 規劃的實(shí)施主要依據是單一的行政手段;海洋功能區劃是《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》共同確定的我國海洋管理的一項基本制度, 是我國海洋空間開(kāi)發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎性、約束性文件, 經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐, 已形成了完備的技術(shù)方法與實(shí)施管理體系。以海洋主體功能區規劃作為海洋空間規劃的頂層規劃, 以海洋功能區劃為主體, 建立“縱向協(xié)調、橫向銜接”的“多規合一”海洋空間規劃體系較為切實(shí)可行。
在統一的國土空間規劃體系中, 海洋功能區劃與同級空間規劃在空間管制目標、管制要求和空間基準等方面具有相對的統一性。海洋功能區劃的作用與同級的空間規劃一致, 核心是通過(guò)海洋空間開(kāi)發(fā)與保護用途的管制, 實(shí)現空間有序開(kāi)發(fā)保護和頂層設計, 是實(shí)施海洋生態(tài)空間治理、統籌協(xié)調涉海行業(yè)的海洋空間需求和優(yōu)化海洋資源開(kāi)發(fā)保護的空間布局的基礎。涉海漁業(yè)、港口、旅游等其他規劃與陸域土地、城市、林業(yè)等規劃相對應, 是海洋各行業(yè)的專(zhuān)項規劃, 必須在海洋功能區劃的約束下進(jìn)一步細化 (圖1) 。
（三）統一的空間規劃體系對海洋功能區劃的要求
在統一的空間規劃體系中, 海洋功能區劃從期限、目標、層級、實(shí)施管理、分類(lèi)、空間規劃基準等均要有較大幅度的調整和完善, 才能適應國土空間治理體系現代化要求。
(1) 區劃期限。在統一的空間規劃體系中, 要求海洋功能區劃的期限與本行政區空間規劃相一致, 而不再是海洋部門(mén)單獨按照海洋功能區劃管理自成體系。
(2) 區劃層級體系。省級空間規劃強調“三區三線(xiàn)”的約束框架, 市、縣層面強調土地、城市等相關(guān)規劃的融合和統一, 精細和深化, 同時(shí)土地、城市等規劃也是在市縣級才有明確的規劃圖件與分區落地。在統一的空間規劃體系中, 海洋功能區劃的層級體系要改變目前以省級為主體的局面, 應以市、縣級為主體, 省級側重“三區三線(xiàn)”約束和規模比例控制。
(3) 區劃陸海統籌。以往的海洋功能區劃陸海統籌內容的體現較少。在統一規劃體系中, 規劃的基礎底圖要統一, “三區三線(xiàn)”控制要素要陸海統籌, 沿岸海洋功能區的設置要更多考慮陸域的功能服務(wù)、支撐和銜接。一方面, 要統籌城鎮建設區的擴展、城鎮生活空間、港口交通用地、陸源污染物擴散等功能需求;另一方面, 要強化對陸域開(kāi)發(fā)活動(dòng)的限制措施, 如建筑后退線(xiàn)、陸源排污、自然岸線(xiàn)保護等。
(4) 區劃的內容體系。構筑以“三線(xiàn)”為核心的空間管控模式, 一方面, 統一的省、市 (縣、區) 級空間規劃納入了海域“三區三線(xiàn)”的內容, 功能區劃的內容必然要在“三區三線(xiàn)”控制的基礎上進(jìn)一步細化和深化;另一方面, 統一的空間規劃更強調空間的約束和保護邊界控制, 海洋功能區劃的重點(diǎn)和核心要傾向于在“三區三線(xiàn)”控制下的, 海域用途管控規則和措施, 分區內容應相對弱化。
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