2019年9月27日，山東省十三屆人大會(huì )常委會(huì )第十四次會(huì )議批準通過(guò)了《日照市海岸帶保護與利用管理條例》；11月29日，省十三屆人大常委會(huì )第十五次會(huì )批準通過(guò)了《青島市海岸帶保護與利用管理條例》《東營(yíng)市海岸帶保護條例》《煙臺市海岸帶保護條例》《濰坊市海岸帶保護條例》《濱州市海岸帶生態(tài)保護與利用條例》。除此之外，2018年5月省人大常委會(huì )已批準通過(guò)《威海市海岸帶保護條例》。至此，山東省沿海七市均已制定海岸帶保護法規，實(shí)現了海岸帶保護立法全覆蓋，山東省也是全國第一個(gè)實(shí)現沿海城市全部制定海岸帶保護法規的省份。 

 

　　著(zhù)力謀篇布局 統籌協(xié)調海岸帶保護立法 

　　——省人大常委會(huì )統籌全省海岸帶保護立法 

　　2018年十三屆全國人大一次會(huì )議，習近平總書(shū)記參加山東代表團審議時(shí)提出山東“要更加注重經(jīng)略海洋”。2018年5月10日，劉家義書(shū)記在海洋強省建設工作會(huì )議上指出，山東要開(kāi)創(chuàng )新時(shí)代現代化強省建設新局面,真正把海洋作為高質(zhì)量發(fā)展的戰略要地，應當加快建設綠色可持續的海洋生態(tài)環(huán)境。為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平總書(shū)記對山東工作的重要指示要求，落實(shí)省委建設海洋強省、開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)境保護行動(dòng)的工作部署，2018年省十三屆人大常委會(huì )第十五次主任會(huì )議提出，省人大常委會(huì )要加強立法統籌，推進(jìn)沿海設區的市海岸帶保護立法工作，并將該項工作列入省人大常委會(huì )2019年立法工作計劃。 

　　省人大常委會(huì )創(chuàng )新工作機制，積極統籌推進(jìn)全省海岸帶保護立法工作。2019年2月，省人大常委會(huì )法工委向煙臺、東營(yíng)、濱州、濰坊市人大常委會(huì )書(shū)面發(fā)函，督促四市啟動(dòng)海岸帶保護立法工作。3月中旬，為統籌推進(jìn)設區市海岸帶保護立法，召開(kāi)青島、東營(yíng)、煙臺、濰坊、威海、日照、濱州等七市海岸帶保護立法工作座談會(huì )，會(huì )議對各市立法進(jìn)度進(jìn)行統籌協(xié)調，部署下一步立法工作要求。4月下旬，針對審查青島、日照海岸帶保護條例發(fā)現的共性問(wèn)題，邀請省海洋局相關(guān)專(zhuān)家召開(kāi)專(zhuān)項研討會(huì )，就圍填海管控等問(wèn)題進(jìn)行研究論證，達成一致意見(jiàn)。6月下旬，召開(kāi)由七個(gè)沿海設區市人大常委會(huì )法工委負責同志，省自然資源廳、省海洋局、省生態(tài)環(huán)境廳有關(guān)負責同志，中國海洋大學(xué)、中國科學(xué)院山東煙臺海岸帶研究所有關(guān)專(zhuān)家參加的集中研討，省人大常委會(huì )黨組副書(shū)記、副主任王良參加，并做講話(huà)。會(huì )議就海岸帶保護范圍的劃定、海岸建筑退縮線(xiàn)距離和圍填海等有關(guān)問(wèn)題達成共識，后將研討成果報劉家義書(shū)記。劉家義書(shū)記批示“在一開(kāi)始，就要向全國人大常委會(huì )法工委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、司法部征求意見(jiàn)，請求給予指導”。8月下旬，省人大常委法工委向全國人大常委會(huì )法工委匯報了海岸帶保護立法有關(guān)情況、重點(diǎn)問(wèn)題和把握標準，并得到肯定和支持。10月下旬，青島等五市通過(guò)了海岸帶保護條例，并于11月下旬報省人大常委會(huì )。省人大常委會(huì )組成人員審查時(shí)建議，法規應當體現黨的十九屆四中全會(huì )《決定》提出的“除國家重大項目外，全面禁止圍填海”的要求，以全面貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì )精神，與黨中央保持高度一致。為保證法規在合法性前提下及時(shí)獲得批準，省人大常委會(huì )在省市兩級人大常委會(huì )取得共識的基礎上，采取了附條件的方式批準了上述五件法規。 

　　立法久久為功 海岸帶保護法制化持續發(fā)力 

　　——《青島市海岸帶保護與利用管理條例》 

　　海岸帶是青島城市特色的精華所在和寶貴資源, 歷屆青島市人大常委會(huì )都非常重視海岸帶的保護。1995年青島市就制定了全國第一部海岸帶管理的地方性法規——《青島市海岸帶規劃管理規定》，以規劃管理為抓手，從源頭上統籌推進(jìn)相關(guān)管理工作，使青島海岸帶保護與利用工作步入法制化、規范化的軌道。在此基礎上，2019年青島市人大常委會(huì )制定了《青島市海岸帶保護與利用管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）?！稐l例》結合青島山、海、城一體的城市特點(diǎn)，對海岸帶的保護利用管理做出全面系統的規定，把促進(jìn)海洋生態(tài)文明建設和經(jīng)濟可持續發(fā)展落到實(shí)處。 

　　加強重要海灣保護，合理布局工業(yè)項目。結合青島西海岸新區建設，《條例》第29條規定，丁字灣、鰲山灣、唐島灣、靈山灣、古鎮口灣、龍灣海岸帶范圍內，禁止新建或者擴建化學(xué)制漿造紙、化工、印染、電鍍、電解、釀造、煉油、制革、有色金屬冶煉、水泥、岸邊沖灘拆船以及其他嚴重污染海洋環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)項目。 

　　遏制海岸帶功能退化，堅持系統修復、綜合整治?！稐l例》單設“整治修復”一章，規定了海岸帶整治修復的計劃、重點(diǎn)和資金保障等內容。明確海岸帶整治修復應當重點(diǎn)安排沙灘修復養護、近岸構筑物清理與清淤疏浚、濱海濕地植被種植與恢復、海岸生態(tài)廊道建設等工程。支持通過(guò)退圍還海、退養還灘、退耕還濕等方式，保護與修復濱海濕地。市、沿海區（市）人民政府應當建立海岸帶整治修復資金投入機制，并鼓勵和引導社會(huì )資本參與海岸帶整治修復。 

　　堅持陸海統籌，規范海岸帶建設利用活動(dòng)，《條例》將海岸帶所涉及的陸域至海域納入城鄉規劃統一管理，實(shí)行統一的規劃條件。第42條明確了涉海項目規劃、海域、土地手續的辦理程序，并規定了建設利用項目的審議和備案程序。在堅持保護的前提下，第40條、第41條規定，鼓勵發(fā)展濱海度假旅游、海洋休閑旅游、海洋科普教育旅游，完善海岸帶濱海公共活動(dòng)空間，配套建設公共服務(wù)設施，拓展公眾親?？臻g，暢通觀(guān)海視廊，并要求濱海旅游項目開(kāi)發(fā)應當嚴格保護海岸帶生態(tài)環(huán)境和景觀(guān)資源。 

　　創(chuàng )新管理模式  突出海岸帶重點(diǎn)領(lǐng)域監管 

　　——《東營(yíng)市海岸帶保護條例》 

　　東營(yíng)市位于黃河三角洲入?？?，依托豐富的海岸帶資源和良好的生態(tài)環(huán)境，積極推進(jìn)開(kāi)展海岸帶生態(tài)文明建設?！稏|營(yíng)市海岸帶保護條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）堅持問(wèn)題導向，突出地方特色，加強重要領(lǐng)域監管，為有效保護海岸帶生態(tài)環(huán)境，合理利用海岸帶資源提供了有力的法律依據。 

　　立足本地實(shí)際，創(chuàng )新規定海岸帶分區管理模式。海岸帶的分區保護是海岸帶保護立法的重點(diǎn)與核心，通行的做法是將海岸帶劃分為嚴格保護區域、限制開(kāi)發(fā)區域、優(yōu)化利用區域三個(gè)區域?？紤]到東營(yíng)市海岸帶范圍與濱海濕地、黃河三角洲國家級自然保護區存在重疊，為了防止區域重疊造成管控要求上的不一致,結合中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》，《條例》采用了兩區的劃分方式?！稐l例》第12條將海岸帶劃分為重點(diǎn)保護區和一般保護區，授權保護規劃根據海岸帶生態(tài)環(huán)境和資源承載力、開(kāi)發(fā)利用現狀及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，對海岸帶進(jìn)行劃分，不再具體列舉相關(guān)區域；第15條明確，經(jīng)依法確定為國家公園、自然保護區、海洋公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區、海洋特別保護區、飲用水水源保護區、濕地公園的，依照有關(guān)法律、法規的規定進(jìn)行保護和管理，《條例》對這些區域之外的被劃分到重點(diǎn)保護區的區域和一般保護區制定相應的管控措施。 

　　堅持問(wèn)題導向，聚焦油氣開(kāi)采等重點(diǎn)領(lǐng)域監管。東營(yíng)作為全國第二大石油工業(yè)基地，油氣開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境污染日益嚴重?！稐l例》就海岸帶范圍內的油氣勘探開(kāi)發(fā)、化工項目管理等作出詳細規定，切實(shí)提高法規的針對性和可執行性?！稐l例》第19條對兩區范圍內的油氣勘探開(kāi)發(fā)項目分別提出了要求，即重點(diǎn)保護區內已有油氣開(kāi)發(fā)項目，應當依據采礦權期限制定方案，有序退出；一般保護區內油氣勘探開(kāi)發(fā)項目應當進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，按標準規范要求配備環(huán)保設備設施和應急器材，定期開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險評估，加強應急演練，消除環(huán)境事故隱患。同時(shí)還對海岸帶范圍內進(jìn)行油氣勘探開(kāi)發(fā)作業(yè)產(chǎn)生的污染物如何處置作出原則性規定。 

　　堅持嚴格保護 織就嚴密海岸帶保護法治網(wǎng) 

     ——《煙臺市海岸帶保護條例》 

　　煙臺市瀕臨黃海、渤海，海岸線(xiàn)長(cháng)1038公里，占全省海岸線(xiàn)的三分之一，海洋資源優(yōu)勢是煙臺最大、最突出的優(yōu)勢。作為《渤海綜合治理攻堅戰行動(dòng)計劃》的重點(diǎn)城市之一，《煙臺市海岸帶保護條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）嚴格貫徹“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的立法理念，結合煙臺市當前海岸帶的環(huán)境狀況，將海岸帶保護作為法規核心內容，注重解決海岸帶保護的突出問(wèn)題。 

　　堅持嚴格保護，突出問(wèn)題導向，明確嚴格保護措施?！稐l例》第27條至第29條規定，禁止擅自侵占、移動(dòng)和損毀海岸帶保護界樁或者保護標識、禁止改變沙灘自然屬性建設建筑物、構筑物、禁止擅自圈占沙灘和礁石、禁止毀壞海岸防護設施、沿海防護林等內容，并針對違法行為分別設置行政處罰，切實(shí)有效地加強對海岸帶的保護。 

　　注重加強宣傳，營(yíng)造保護氛圍，提高全社會(huì )的保護意識?！稐l例》第6條規定，每年六月為海岸帶保護宣傳月，各級人民政府及其有關(guān)部門(mén)應當加強宣傳教育，普及海岸帶保護科學(xué)知識，提高全社會(huì )的保護意識和法治觀(guān)念。第8條規定，任何單位和個(gè)人都有權對侵占、破壞海岸帶的違法違規行為進(jìn)行勸阻制止和投訴舉報，形成全社會(huì )共同監管，共同保護的格局。 

　　立足本地實(shí)際  聚焦沿海污染防治 

　　 ——《濰坊市海岸帶保護條例》 

　　濰坊市位于山東半島東部，北瀕渤海萊州灣，隨著(zhù)開(kāi)發(fā)建設的不斷推進(jìn)，濰坊北部沿海區域資源生態(tài)保護和污染防治的壓力越來(lái)越大，系統治理的任務(wù)十分艱巨?！稙H坊市海岸帶保護條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）在體現保護優(yōu)先，注重維護好、發(fā)展好海岸帶資源優(yōu)勢的同時(shí)，積極回應中央和省委省政府關(guān)于渤海區域環(huán)境綜合治理攻堅戰的決策部署，圍繞沿海污染防治規定切實(shí)有效的管控措施。 

　　從實(shí)際出發(fā)，加強海岸帶特有資源保護。天然鹵水是濰坊北部沿海地區的重要礦產(chǎn)資源，其開(kāi)采后直接衍生的產(chǎn)品為海鹽和溴素兩種。目前濰坊的天然鹵水儲量和開(kāi)采量在全國占據重要位置，僅昌邑市生產(chǎn)的海鹽占全國的六分之一，溴素占全國的四分之一。為了進(jìn)一步規范本市天然鹵水開(kāi)采，有效管控無(wú)證開(kāi)采、超范圍開(kāi)采、開(kāi)采后浪費等亂象，《條例》第28條、第29條對天然鹵水的開(kāi)采管控及溴素生產(chǎn)企業(yè)管理等事項作出明確規定，并在第51條、第52條對違法開(kāi)采天然鹵水，溴素企業(yè)擅自開(kāi)機等行為規定了相應的處罰，彌補了礦產(chǎn)資源法及《山東省實(shí)施<礦產(chǎn)資源法>辦法》等相關(guān)法律、法規對溴素科學(xué)生產(chǎn)、節約利用的空白。 

　　細化措施，聚焦海岸帶近海污染防治。濰坊作為《渤海綜合治理攻堅戰行動(dòng)計劃》重點(diǎn)治理城市，海岸帶范圍內近海污染防治是法規調整的重要內容?！稐l例》第四章對海岸帶范圍內海域和陸域污染防治作出規定，明確化工項目管控、污水處理排放、畜禽水產(chǎn)養殖污染治理、排污口設置、海上垃圾處理等內容。特別是對于船舶污染防治，《條例》第41條至第44條，從船舶?？?、污染物接受轉運處置聯(lián)單制度、禁止事項、燃油管理等方面作出具體明確規定。通過(guò)對海岸帶海域和陸域污染防治作出重點(diǎn)規制，以地方性法規的形式為開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)設定約束性底線(xiàn)、提供合法性依循。 

　　兼顧保護利用 生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展相融共生 

　　——《日照市海岸帶保護與利用管理條例》   

　　日照市以“藍天、碧海、金沙灘”的優(yōu)美環(huán)境而聞名，優(yōu)美宜居環(huán)境特別是海景資源是日照的城市名片。近年來(lái)，日照海岸帶范圍內人口密集，臨海工業(yè)發(fā)展迅速，日益加劇的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)嚴重影響了海岸帶的生態(tài)平衡,導致環(huán)境惡化、資源破壞和災害頻發(fā),對海岸帶的可持續發(fā)展造成重大影響?！度照帐泻０稁ПＷo與利用管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）堅持保護優(yōu)先、集約利用、綠色發(fā)展原則，充分發(fā)揮海岸帶在經(jīng)濟、社會(huì )、文化及生態(tài)文明建設中的重要作用。 

　　加強分類(lèi)管控，防止海岸帶養殖污染。為解決海水養殖帶來(lái)的污染問(wèn)題，《條例》第31條規定，在海岸帶陸域范圍內禁止新建或者擴建規?；笄蒺B殖場(chǎng)和養殖小區。第45條規定，在海岸帶海域范圍內應當依法劃定禁養區和限養區，禁養區內禁止各類(lèi)水產(chǎn)養殖活動(dòng)。限養區內陸地范圍禁止新增抽取地下水養殖的水產(chǎn)養殖項目，不得擴大養殖規模。限養區的近岸海域，市、區人民政府可以劃定一定的范圍禁止筏式養殖、網(wǎng)箱養殖等水面設施養殖，鼓勵離岸式養殖。 

　　集約利用岸線(xiàn)，規范港口開(kāi)發(fā)建設?！稐l例》按照港產(chǎn)城海融合發(fā)展的要求，設置特色條款規范港口開(kāi)發(fā)建設行為，并注重海岸帶生態(tài)環(huán)境保護。第42條規定，堅持深水深用、節約高效、合理利用、有序開(kāi)發(fā)的原則，加快港口結構調整，優(yōu)化功能布局，集約利用岸線(xiàn)、陸域、水域等資源，避免粗放發(fā)展、重復建設和資源浪費。 

　　突出地方特色，促進(jìn)海洋旅游資源合理利用?！稐l例》第44條規定，旅游開(kāi)發(fā)應當充分滿(mǎn)足公眾高品質(zhì)近海親海需求，鼓勵建設景觀(guān)優(yōu)美、具有休閑旅游與公眾游憩功能、集生態(tài)保護與旅游開(kāi)發(fā)為一體的開(kāi)放式旅游海岸帶。結合日照“水上運動(dòng)之都”的城市定位，該條還規定，應當加強公益性水上運動(dòng)基礎設施建設，提高安全保障水平，滿(mǎn)足公眾水上運動(dòng)需求。 

　　精心制度設計  實(shí)施效果顯著(zhù) 

　　——《威海市海岸帶保護條例》  

　　威海市是全省乃至全國的海洋大市，自然岸線(xiàn)保有率超過(guò)47%，海洋功能區達標率100%，是全國海水水質(zhì)最好的城市之一。作為我省首部海岸帶綜合保護立法，《威海市海岸帶保護條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）勇于探索創(chuàng )新，精心制度設計，注重條款的可執行性，為加強海岸帶保護、利用與管理，保障海岸帶生態(tài)安全提供了法治保障。 

　　精心制度設計，做好創(chuàng )制性立法。在無(wú)直接上位法依據和成熟經(jīng)驗可循的情況下，《條例》將做好制度設計作為首要任務(wù)。海岸帶分區分類(lèi)保護是海岸帶保護立法的核心制度，《條例》第12條將海岸帶劃分為嚴格保護區域、限制開(kāi)發(fā)區域、優(yōu)化利用區域，第13條、第14條、第15條分別對區域范圍作出規定，并在保護措施一章規定三區具體的管控措施。同時(shí)，《條例》針對當前海岸帶保護、利用與管理工作中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行制度規范，如在第18條明確規定本市自然岸線(xiàn)保有率不低于45%，這一標準高于全省40%、全國35%的標準；第22條規定，區縣人民政府制定海岸帶整治修復計劃，對因潮汐侵蝕等自然災害和開(kāi)發(fā)利用等人類(lèi)活動(dòng)破壞的海岸帶進(jìn)行整治修復；第30條明確規定，保障市民游客合法合理的親海權利，規定除港口管理區、軍事管理區、海洋特別保護區等經(jīng)依法批準封閉的區域外，任何單位和個(gè)人不得非法圈占沙灘、海域和礁石，不得限制他人通行和親近海洋活動(dòng)，從立法層面解決實(shí)踐中的“頑疾”。 

　　注重可執行性，法規實(shí)施效果明顯?！稐l例》自2018年7月1日實(shí)施以來(lái)，取得了良好的社會(huì )效果和法律效果。威海市依法全面開(kāi)展海洋生態(tài)保護工作，編制《威海市海岸線(xiàn)資源保護三年行動(dòng)方案（2018-2020年）》，深入推進(jìn)海岸線(xiàn)資源保護與修復；強化圍填海管控，確保全市無(wú)新增圍填海項目和圍海養殖，自然岸線(xiàn)保持零占用；加大海洋執法監察力度，依法查處非法圍填海、非法占用海域、非法盜挖海砂資源、破壞污染海洋環(huán)境等行為，實(shí)現海岸帶常態(tài)化、規范化監管?！稐l例》的實(shí)施，有效維護了威海市所轄岸線(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和開(kāi)發(fā)利用秩序，持續推動(dòng)海岸帶資源保護工作有序開(kāi)展。   

　　加強生態(tài)修復 促進(jìn)海洋經(jīng)濟綠色發(fā)展 

　　——《濱州市海岸帶生態(tài)保護與利用條例》 

　　濱州市海岸帶范圍內灘涂廣布，生態(tài)、生物、礦產(chǎn)等資源十分豐富，同時(shí)面臨海岸帶生態(tài)環(huán)境脆弱，近海海域內生物質(zhì)資源珍貴，陸域內植被稀少，入海河流受上游排污影響的問(wèn)題。為了在“經(jīng)略海洋戰略”實(shí)施中合理利用海岸帶資源，堅決不走“先污染后治理”的老路，《濱州市海岸帶生態(tài)保護與利用條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）把海岸帶生態(tài)保護和修復放在利用之前，做到保護與利用的協(xié)調統一，依法推進(jìn)海洋經(jīng)濟綠色發(fā)展。 

　　劃定保護紅線(xiàn)，整治修復自然岸線(xiàn)。自然岸線(xiàn)是維持海岸帶生態(tài)安全、生物多樣性的基礎，在抵御自然災害等方面發(fā)揮重要作用?！稐l例》第17條規定，相關(guān)主管部門(mén)應當劃定自然岸線(xiàn)保護范圍，整治修復受損岸線(xiàn)，不斷增加自然岸線(xiàn)長(cháng)度和保有率，加強岸線(xiàn)資源節約利用，嚴格控制占用岸線(xiàn)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，防止自然岸線(xiàn)破碎化。 

　　加強生態(tài)修復，打造海岸帶生態(tài)修復“濱州模式”?！稐l例》第19條規定，市、縣（區）人民政府應當制定海岸帶生態(tài)修復計劃，組織對因海水入侵、海岸侵蝕、海洋自然災害、物種入侵、人類(lèi)活動(dòng)等造成的生態(tài)破壞或者功能退化區域進(jìn)行綜合治理和生態(tài)修復；開(kāi)展海岸生態(tài)廊道建設和海漂垃圾清理，最大限度保留或者恢復原有自然風(fēng)貌。第32條規定，應當加強人文歷史遺跡的保護，整治損傷自然景觀(guān)的海岸工程設施，修復受損自然、歷史遺跡。第21條至第24條對沿海防護設施的整治和養護、外來(lái)物種排查防控、水產(chǎn)養殖和畜禽養殖、農藥化肥使用要求、海洋環(huán)境監測和災害觀(guān)測監測體系等活動(dòng)中的生態(tài)保護要求作出了具體規定，形成具有地方特色的海岸帶生態(tài)修復模式。 

　　加強管控，大力保護貝殼砂資源。濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區擁有國內獨有、世界罕見(jiàn)的貝殼堤島與濕地系統。自上世紀80年代初期開(kāi)始，貝殼砂資源被作為礦產(chǎn)大量開(kāi)采，導致資源嚴重流失，貝殼堤島面積縮減?！稐l例》將濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區劃為嚴格保護區，第20條明確禁止海岸帶范圍內非法開(kāi)采貝殼砂資源，第40條針對該違法行為規定了法律責任，嚴厲打擊非法開(kāi)采貝殼砂活動(dòng)，有效保護了貝殼堤和濕地生態(tài)環(huán)境。 

來(lái)源：魯網(wǎng)  原題：全國首個(gè)實(shí)現海岸帶立法全覆蓋的省份！山東助力經(jīng)略海洋強省建設