海洋蘊藏著(zhù)豐富的資源，具有重要的經(jīng)濟價(jià)值和軍事價(jià)值。進(jìn)入21 世紀以來(lái)，沿岸國家紛紛重視海洋的開(kāi)發(fā)和利用，我國也加快了向海洋進(jìn)軍的步伐。然而，由于海洋管理的滯后，海洋開(kāi)發(fā)在帶來(lái)巨大經(jīng)濟效益的同時(shí)，也造成了海洋漁業(yè)資源衰弱、海水水質(zhì)污染、海洋生態(tài)惡化等問(wèn)題，同時(shí)，與周邊國家的島嶼爭端頻發(fā)，海洋問(wèn)題引起了社會(huì )各界的關(guān)注。在海洋“內憂(yōu)外患”之際，黨的十八大首次提出“建設海洋強國”，隨后在機構改革中，海警的概念發(fā)生了變化，其職能也隨之發(fā)生重大改變，海警成為海上執法的重要力量。由于我國海警發(fā)展較晚，海警制度還不夠完善，為此，需要通過(guò)立法使海警執法有法可依，有據可循，明確海警海上執法主體地位和公益訴訟主體資格，不斷提高海警的執法能力，維護我國“藍色國土”權益，保障海上生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)海洋資源和環(huán)境保護，實(shí)現海洋經(jīng)濟的可持續發(fā)展。
一、海警的歷史發(fā)展
（一）海警的隊伍變化
海警最初是指隸屬公安部的邊防海警，是公安機關(guān)部署在海上的執法力量，與其他部門(mén)的海上執法力量相比，海警是我國唯一的海上武裝執法力量。進(jìn)入21 世紀，各國海洋權益爭奪愈演愈烈，島嶼爭奪日益嚴峻，我國海洋權益遭到周邊國家侵犯，中日釣魚(yú)島、中菲黃巖島、中越南海等海洋爭端全面爆發(fā)。我國的海上執法力量較為分散，漁政、海監、海關(guān)、海警長(cháng)期形成“五龍治海”的局面，因不能形成有效的合力，海洋維權的效果并不理想。在此背景下，為推進(jìn)海上統一執法，提高執法效能，2013 年通過(guò)的《國務(wù)院機構改革和職能轉變方案》整合了公安邊防海警、中國海監、中國漁政、海關(guān)緝私等海上執法機構，統一以中國海警的名義對外開(kāi)展執法。從此，中國海警以嶄新的面貌開(kāi)啟了我國海洋維權新局面。
近兩年來(lái)，海警的身份又發(fā)生了新的變化。黨中央出臺了《中共中央關(guān)于調整中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導指揮體制的決定》，自2018 年1 月1 日零時(shí)起，武警部隊的領(lǐng)導主體發(fā)生了改變，不再列入國務(wù)院序列，而是由黨中央和軍委實(shí)行統一領(lǐng)導。同年3 月出臺的《深化黨和國家機構改革方案》把海警隊伍連同相關(guān)職能劃轉至武警部隊。
（二）海警的職能變化
最初的邊防海警曾經(jīng)隸屬于我國公安部，主要職能涉及海上安全保障、治安管理、刑事偵查等，重點(diǎn)打擊海上走私犯罪、毒品犯罪、偷越國邊境等行為。2013 年機構改革后，海警的職能發(fā)生了重大改變，不但保留了原邊防海警的刑事司法職權，還包括行政執法權，比如海監執法、漁政執法、海關(guān)緝私等職權。對于涉外的海洋島嶼爭議，也由海警統一進(jìn)行海上維權執法，從此漁政、海監就淡出了爭議海域的維權執法一線(xiàn)。
由于海警領(lǐng)導指揮體制、運行機制、協(xié)作關(guān)系等都發(fā)生了重大變化，現行的刑事及有關(guān)行政法律法規中，需要對海警履行維權執法任務(wù)、行使公安機關(guān)和行政機關(guān)執法職權等有關(guān)規定作出調整，而法律修改的周期較長(cháng)，改革任務(wù)較為緊迫，為了推動(dòng)改革穩中有進(jìn)，保證海警隊伍改革過(guò)程中的法律依據完整，2018 年中旬出臺了《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），進(jìn)一步明確了海警的職權：“一、中國海警局履行海上維權執法職責，包括執行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護海上治安和安全保衛、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執法任務(wù)，以及協(xié)調指導地方海上執法工作。二、中國海警局執行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護海上治安和安全保衛等任務(wù)，行使法律規定的公安機關(guān)相應執法職權；執行海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執法任務(wù)，行使法律規定的有關(guān)行政機關(guān)相應執法職權。中國海警局與公安機關(guān)、有關(guān)行政機關(guān)建立執法協(xié)作機制。”
二、海警履行職能過(guò)程中遇到的問(wèn)題
（一）海警身份的特殊性
自十八大以來(lái)，海警的隸屬關(guān)系、身份性質(zhì)、職能職權變化較大，一方面由于整合了海上執法隊伍，海警隊伍變得壯大，增強了海警在海上執法的力量，另一方面也對海警開(kāi)展工作提出了更高的要求，帶來(lái)了更嚴峻的挑戰。海警隊伍成員由原來(lái)不同部門(mén)合并為一個(gè)部門(mén)，隸屬關(guān)系發(fā)生了較大的轉變，其職能由專(zhuān)項執法向全面綜合執法轉變，身份由原來(lái)的武警公安、公務(wù)員、參公人員等不同身份變?yōu)榻y一的武裝警察。
既然海警隊伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊，那么武警部隊適用的《人民武裝警察法》也適用于海警，《人民武裝警察法》第2 條將其法定為“國家武裝力量”的重要組成部分，這表明海警并不屬于國家行政機構范疇，海警部隊已非傳統意義上的公安機關(guān)、行政機關(guān)。筆者認為，我國海警的軍事化屬性，是由于我國長(cháng)期面臨嚴峻的海洋形勢決定的，我國要高效、有力地維護國家海洋主權和海上利益，就要建立一支統一領(lǐng)導的海上武裝力量，形成對我國海域的有效管控與快速反應。雖然海警部隊不屬于國務(wù)院序列，但《決定》規定海警可以行使法律規定的公安機關(guān)相應執法職權和有關(guān)行政機關(guān)相應執法職權，從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，海警的職能并沒(méi)有因隸屬關(guān)系、身份性質(zhì)的變化而受到太大影響，但海警執法的救濟途徑卻因此而發(fā)生變化，如何進(jìn)行行政復議和行政訴訟以保障行政相對人的合法權益還需進(jìn)一步探討。
（二）海警法律體系不健全
以前我國的海上執法任務(wù)是單一的，各部門(mén)僅負責某一領(lǐng)域的執法，涉及法律包括《刑事訴訟法》、《漁業(yè)法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海關(guān)法》、《海域法》等多部法律，盡管也存在跨部門(mén)的海上執法合作機制，但終究沒(méi)有形成綜合性的海上執法體系，因此，各部門(mén)長(cháng)期在海上各自為戰，不會(huì )主動(dòng)檢查其他領(lǐng)域的違法行為，使得海上執法隊伍多、成本高、效率低。整合組建海警隊伍為進(jìn)行海上綜合執法邁出了重要的一步，但能否高效地履行職責還面臨眾多因素的考驗，重要的一點(diǎn)就是能否建立健全的海警法律系統，使海警履職有法可依。
縱觀(guān)世界主要海洋國家，都制定了專(zhuān)門(mén)的海警立法，突出海洋警察的職權和責任，以維護本國的海洋權益，比如美國制定了《美國海岸警備隊法》、日本制定了《日本海上保安廳法》等。因此，我國的海上執法機構整合是海洋強國建設的重要一步，今后還需要建立與現行機制相配套的海警法律體系，這樣才符合依法治國的要求。
（三）海警執法能力不足
一方面，海上執法難度大。盡管機構整合充實(shí)了海警隊伍，海警人員、裝備都較之前有了很大的提高，但近些年來(lái)，海上違法案件的數量也呈逐年上升趨勢，且隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，海上出現了大量新型違法犯罪活動(dòng)和復雜疑難案件。加之海上執法條件有限，科技手段投入不足，海警無(wú)法像在陸地上一樣可以借助天網(wǎng)系統發(fā)現、跟蹤執法對象，海上也無(wú)法進(jìn)行交通管制和設卡盤(pán)問(wèn)，遇到風(fēng)浪惡劣海況還要考慮執法的安全。
另一方面，海警執法人員專(zhuān)業(yè)能力不足。整合前由各部門(mén)各司其職，只履行特定領(lǐng)域的職能，整合后以中國海警的名義統一進(jìn)行海上綜合執法，執法范圍的擴大直接提高了執法的難度，要求執法人員能熟練掌握海上執法技能，適應特殊的海上環(huán)境，對當事人進(jìn)行全面檢查，對違法行為進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，作出對案件的定性并依法處理。原先隊伍來(lái)自不同部門(mén)，執法人員只對本部門(mén)法律較為熟悉，而對其他法律較為生疏，隊伍整合后，執法人員面臨法律知識儲備不足的窘境，一時(shí)不能滿(mǎn)足海上綜合執法的專(zhuān)業(yè)要求。
（四）海警無(wú)權提起海洋環(huán)境公益訴訟
海洋環(huán)境污染往往受害范圍較大，造成不確定主體的利益受到損害，公益訴訟制度的建立和完善對保護海洋環(huán)境具有重要意義，然而我國法律對公益訴訟的主體有較為嚴格的限定?！董h(huán)境保護法》第五十八條第一款規定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì )公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì )組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門(mén)登記；（二）專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護公益活動(dòng)連續五年以上且無(wú)違法記錄。”從立法上確立了我國的環(huán)境公益訴訟制度，為保護我國環(huán)境公共利益提供了重要的法律保障。除此以外，最高人民法院還通過(guò)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條對社會(huì )組織作出了規定：“依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì )團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì )等，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規定的社會(huì )組織。”
《環(huán)境保護法》規定社會(huì )組織只有滿(mǎn)足特定的條件才能提起環(huán)境公益訴訟，這就使得有權提起公益訴訟的主體數量十分有限?！睹袷略V訟法》的修訂，讓原告主體的范圍得到了一定的擴充：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院……可以向人民法院提起訴訟。”根據法律效力位階新法優(yōu)于舊法原則，民事訴訟法的效力高于環(huán)境保護法的效力，因此，不但法律規定的機關(guān)和組織可提起公益訴訟，法律還授權檢察院以“替補”的性質(zhì)提起公益訴訟。
那么，海警是否屬于法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織，并具有環(huán)境公益訴訟的主體資格呢？遺憾的是，由于我國海警制度發(fā)展較晚，目前尚未制定專(zhuān)門(mén)的海警法，其他法律也未明確海警環(huán)境公益訴訟主體資格，因此，目前海警還不能提起環(huán)境公益訴訟，未來(lái)還需要通過(guò)完善相關(guān)法律，賦予海警提起環(huán)境公益訴訟的權力。
三、問(wèn)題解決路徑
（一）明確海警的執法主體地位
盡管海警保留了原先的職能，但海警轉隸武警部隊序列，不屬于行政機關(guān)，那么海警是否具有行政主體資格？另外，海警行使刑事執法權有哪些？
我國行政法學(xué)界對行政主體的概念有不同的解釋?zhuān)瑲w納出普遍認可的行政主體的概念：行政主體是指依法擁有獨立的行政職權，能代表國家以自己的名義行使行政職權及獨立參加訴訟，并能獨立承擔行政行為效果和行政訴訟效果的組織。①行政主體范圍主要包括：行政機關(guān)、法律法規授權的組織、其他社會(huì )公權力組織、行政委托情形下的行政主體。②結合一系列司法解釋和司法實(shí)踐，我國行政主體的范圍不但涵蓋了行政機關(guān)，還包括享有國家行政職權的非政府組織。因此，雖然海警不屬于行政機關(guān)，但作為非政府組織，《決定》已授權海警行使法律規定的有關(guān)行政機關(guān)相應執法職權，只要進(jìn)一步明確其獨立參加訴訟職能，并獨立承擔行政行為效果和行政訴訟效果，就應當認可其行政主體的地位。
《刑事訴訟法》第三條規定：“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關(guān)負責。檢察、批準逮捕、檢察機關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。除法律特別規定的以外，其他任何機關(guān)、團體和個(gè)人都無(wú)權行使這些權力。”海警目前已脫離公安機關(guān)，因此，根據刑事訴訟法的規定，海警要執行刑事案件需要另有法律的授權?！稕Q定》由全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )通過(guò)，具有法律的地位，已經(jīng)明確授權海警行使公安機關(guān)的有關(guān)職權，查處違法犯罪、保障治安，因此海警具有刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審等職權。
盡管目前海警具備刑事、行政執法權，但為了體現現代法治的基本精神，讓海警隊伍更好地開(kāi)展海上綜合執法工作，筆者建議，應進(jìn)行海警的立法研究，出臺專(zhuān)門(mén)的立法，明確海警的刑事、行政執法主體地位，方便其更好地履行職責、維護國家海洋權益。
（二）完善海警執法的法律體系
中國海警不僅是海上刑事司法的重要機關(guān)，而且是海上綜合行政執法的重要力量。海警不僅要維護海上治安，打擊違法犯罪，還要承擔海洋維權、海域管理、漁業(yè)管理、海洋環(huán)境保護、海島保護、海上緝私等職責。海警作為一個(gè)新整合成立的執法機關(guān)，如果沒(méi)有配套的相關(guān)立法，仍沿用過(guò)去的法律法規，顯然其執法行為會(huì )受到影響。
盡管《決定》已授權海警行使法律規定的公安機關(guān)相應執法職權和行使法律規定的有關(guān)行政機關(guān)相應執法職權，但《決定》只是海警在改革過(guò)程中履行職責的權宜之計，并沒(méi)有規定具體的履行職責的程序和規范，以及對執法過(guò)程中發(fā)生損害相對人利益時(shí)的救濟手段，不利于海警規范執法和公民合法權益的維護。筆者建議，應盡快出臺《海警法》明確海警的職能職權、執法措施、行為規范、警務(wù)保障、法律責任及救濟手段，并明確海警執法的職權范圍，保障陸海執法體系的無(wú)縫對接，及海警與其他單位的協(xié)調配合。
（三）加強海警的執法能力
海警執法最終以執法人員為行為主體，執法人員的素質(zhì)和能力直接關(guān)系到我國海警進(jìn)行執法的質(zhì)量和效率，在新時(shí)代背景下，如何培養優(yōu)秀海上執法人員成為當務(wù)之急。優(yōu)秀的海警執法人員要具備良好的職業(yè)道德，掌握全面的法律知識體系，熟悉海上特殊的執法環(huán)境，具備規范執法的能力。建立一支良好的海警執法隊伍才能樹(shù)立隊伍形象和執法的權威，更好地維護我國海上秩序和海洋權益。
為此，一方面，要加強法治文化建設，塑造良好的法治氛圍，提高海警人員的職業(yè)道德和法律素養，加強對中國特色社會(huì )主義法治理論的理解，使依法治國理念深入人心，并貫徹到海警的具體工作實(shí)務(wù)中。另一方面，要做到理論教學(xué)與實(shí)踐相結合，通過(guò)各種形式，加強海警執法的基礎理論學(xué)習，尤其要加強對刑事偵查法、治安法、海洋法、漁業(yè)法和海關(guān)法等相關(guān)法律的學(xué)習，注重實(shí)踐，切實(shí)提高海警執法辦案能力。另外，還應根據實(shí)際需要，在海警院校開(kāi)設相應的專(zhuān)業(yè)，做到課程體系建設與海警執法需要相匹配。③讓海警院校的人才培養更有針對性，使海警院校的人才培養滿(mǎn)足海上綜合執法需要。
（四）探索海警參與海洋環(huán)境公益訴訟的途徑
伴隨著(zhù)《環(huán)境保護法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋對公益訴訟制度的不斷完善，環(huán)境公益訴訟制度得以確立，從而促進(jìn)了環(huán)境污染事件的糾紛化解和環(huán)境資源的修復。海洋資源環(huán)境破壞具有損害面廣、修復難度大、利益主體眾多等特點(diǎn)，海洋環(huán)境公益訴訟制度的完善，有利于彌補行政執法手段的不足，有利于維護海洋公共利益，推進(jìn)海洋環(huán)境資源的保護管理。
在海洋資源環(huán)境公益訴訟中，許多國家賦予了社會(huì )組織、海洋行政主管部門(mén)以原告主體資格。目前，我國雖然沒(méi)有確立海警的環(huán)境公益訴訟原告資格，但民事訴訟法作為高位階法律，已經(jīng)把法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織確定為環(huán)境公益訴訟的原告主體，為今后不斷完善原告主體做好了鋪墊。隨著(zhù)公益訴訟制度的不斷成熟，適格原告主體的范圍將進(jìn)一步擴大，今后只要有相關(guān)法律授權，海警就可以提起環(huán)境民事公益訴訟。
盡管目前海警尚未具備環(huán)境公益訴訟主體資格，但也可以通過(guò)其他形式參與公益訴訟。海警執法過(guò)程中的偵查、取證等環(huán)節形成大量的證據，可以為海洋環(huán)境公益訴訟人提供協(xié)助。比如2017 年山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司“601”非法捕撈水產(chǎn)品案，涉案非法捕撈的漁獲物數量創(chuàng )下江蘇省近10 年來(lái)之最，該案最先由江蘇漁政部門(mén)在海上執法時(shí)查獲，因構成犯罪，遂移交海警部門(mén)立案處理，中國海警局立為1 號督辦案件，由灌南縣人民檢察院向灌南縣人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟。該案的告破產(chǎn)生了廣泛的社會(huì )影響，具有很好的宣傳教育意義，成為我國海洋生態(tài)環(huán)境公益維權的第一案，具有劃時(shí)代的里程碑意義。
注釋?zhuān)?/span>
①胡建淼.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，2015：66.
②姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2011：33，352.
③林茜.治安管理專(zhuān)業(yè)課程設置的思考[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2015(4)：74-77.
來(lái)源：《浙江海洋大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)》
