隨著(zhù)我國海洋開(kāi)發(fā)利用規模的不斷擴大，按照國家高質(zhì)量發(fā)展海洋經(jīng)濟的要求，加之社會(huì )大眾更加關(guān)注海洋強國建設，更加向往“碧海藍天”的美好生活，這些都對海洋資源管控、海洋環(huán)境執法提出更高要求，粗放用海、污染用海將被嚴格執法。在中央與地方海上執法的“二元化”模式下，海洋環(huán)境執法工作的實(shí)施主體是誰(shuí)，如何開(kāi)展執法工作，如何進(jìn)行有效銜接，都是需要認真探討的實(shí)踐問(wèn)題。

近年來(lái)，以國家海洋局和中國海警局的機構調整和改革為牽引，整個(gè)海洋行政執法體系正進(jìn)行著(zhù)系統性的重構。如若做好海洋環(huán)境執法工作，增加海洋環(huán)境行政公益訴訟起訴主體的思考便可以轉換思維。中央當以中國海警局為代表，地方以省級以下海洋環(huán)境監管部門(mén)為代表，積極發(fā)揮海洋環(huán)境監管部門(mén)在海洋環(huán)境公益訴訟中的最大優(yōu)勢。

一、我國海洋環(huán)境監管與執法的歷史變遷

我國海洋環(huán)境監管與執法以整個(gè)海洋行政執法體系為依托，正經(jīng)歷著(zhù)機構改革的歷史變遷。當前，中央與地方海洋環(huán)境保護監管與執法主體存在“二元化”分離，無(wú)論是中央層面還是地方層面，都出現了監管主體與執法主體相分離的現象，案件調查權與處罰決定權主體呈現不相契合的局面。

（一）海洋環(huán)境監管的變遷

我國《海洋環(huán)境保護法》第5 條規定，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)是對全國環(huán)境保護工作統一監督管理的部門(mén)，對全國海洋環(huán)境保護工作實(shí)施指導、協(xié)調和監督，國家海洋行政主管部門(mén)負責對海洋環(huán)境的監督管理。本輪機構改革，原環(huán)保部與原國家海洋局作為以往中央層面的環(huán)境監管機構現已被生態(tài)環(huán)境部替代。

中央層面，海洋環(huán)境監管從原國家海洋局整合至生態(tài)環(huán)境部。地方層面，沿?？h級以上人民政府行使海洋環(huán)境監管權的部門(mén)的職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據《海洋環(huán)境保護法》及國務(wù)院有關(guān)規定確定。在本輪機構改革方案中，各省地方生態(tài)行政機關(guān)（生態(tài)環(huán)境局）承擔了海洋環(huán)境監管職責。

（二）海洋環(huán)境執法的變遷

1.中央層面

根據《海洋環(huán)境保護法》的規定，海洋環(huán)境執法的處罰決定權主體是海洋行政主管部門(mén)或行使海洋環(huán)境監督管理權的部門(mén)。海洋環(huán)境執法由原來(lái)的國家海洋局及其所屬的中國海監整合至中國海警局。其中，中國海監總隊屬于參公事業(yè)單位，因《海洋環(huán)境保護法》未給予法律授權，故依據《行政處罰法》第15—19 條規定，原中國海監總隊屬于委托執法，僅具有調查權，處罰決定權主體是原國家海洋局。

最新一輪機構改革后，中國海警局根據《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，履行海上維權執法職責，包括海洋生態(tài)環(huán)境保護等方面的執法任務(wù)。但需注意，全國人大常委法律授權主體僅為中國海警局，在《海洋環(huán)境保護法》未修改的情況下，省以下海警機構海洋環(huán)境行政執法權問(wèn)題需進(jìn)一步研究確定。

2.地方層面

從地方層面來(lái)看，各省級以下地方生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)似乎承擔了海洋環(huán)境監管職責，但實(shí)際承擔海洋環(huán)境執法調查工作的海監機構往往不隸屬于生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)。同時(shí)，省級以下的海監機構往往屬于參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，《海洋環(huán)境保護法》未給予海監機構法律授權，故依據《行政處罰法》第15—19 條規定，省級以下仍然保留的海監機構屬于委托執法，僅具有調查權，處罰決定權主體則為相關(guān)的行政機關(guān)，因處于機構改革過(guò)渡期，省級以下的海監機構發(fā)現的海洋環(huán)境違法案件應以誰(shuí)的名義作出處罰決定，尚無(wú)統一做法，目前尚不明確。

二、我國海洋環(huán)境執法的困境

因海洋行政管理和執法方面的機構改革屬于整體重構，海洋環(huán)境執法主體也因此發(fā)生了巨大變化，無(wú)論是中央層面的海洋環(huán)境監管由原國家海洋局變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部，還是地方層面上的生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)承擔了海洋環(huán)境監管的職責。突出問(wèn)題在于海洋環(huán)境執法主體上下不通暢、平級不順暢，主要表現在：國家層面的中國海警局與省級以下的海監機構分屬不同序列；機構改革后的大綜合行政執法主體與行政管理主體間互不隸屬，而產(chǎn)生的案件移交與協(xié)同銜接障礙；案件調查主體與處罰決定主體分離；省級以下海洋環(huán)境執法主體與省級以下海警互不隸屬，而產(chǎn)生的案件移交與協(xié)同銜接問(wèn)題。

（一）原執法主體與新執法主體的銜接障礙

舉一案例，因一圍填海項目環(huán)評未核準，某海監機構調查終結后以其所屬的海洋行政管理部門(mén)名義向當事人作出處罰決定。因國家海洋督察反饋意見(jiàn)指出案件適用法律錯誤，海監機構積極整改，對案件重新調查，希望撤銷(xiāo)原處罰決定并作出新的處罰決定。但原處罰決定機關(guān)某海洋與漁業(yè)行政機關(guān)已被整合，海監機構轉隸屬于自然資源行政管理機關(guān)。在應由誰(shuí)來(lái)撤銷(xiāo)原處罰決定并作出新的處罰決定這一問(wèn)題上，自然資源行政管理機關(guān)和生態(tài)環(huán)境行政管理機關(guān)均未能給予明確意見(jiàn)。因此，如何處理好原執法機構所做出的處罰決定的后續問(wèn)題，整合之后新的執法機構如何銜接，是亟待解決的問(wèn)題。

（二）案件調查權主體與處罰決定權主體的分工對接不明

出現案件調查權主體與處罰決定權主體的分工對接問(wèn)題的根源在于，地方層面具體承擔海洋環(huán)境執法工作的海監機構是參照公務(wù)員管理事業(yè)單位，且機構改革后，省以下海監漁政隊伍隸屬不一，有歸自然資源系統的，有歸農業(yè)農村系統的，有的分為兩支隊伍一家一個(gè)（如海南），基本沒(méi)有歸入生態(tài)環(huán)境系統的，導致海監機構僅有調查權沒(méi)有處罰決定權，該由誰(shuí)作出處罰決定，目前尚未形成一致做法。同時(shí)，各海監漁政機構因情勢不明還處于觀(guān)望狀態(tài)，甚至認為該由海警完成承擔海洋環(huán)境執法工作。

再舉一案例，某圍填海項目環(huán)評未核準，海監機構先是以原海洋與漁業(yè)行政管理機關(guān)名義向當事人作出處罰決定，當事人在繳納罰款后繼續施工，被海監機構發(fā)現后再次立案調查，調查完畢后，擬從重作出處罰決定，但相關(guān)案件調查終結報告向相關(guān)生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)報送后，一直未得到明確回復，致使處罰決定無(wú)法作出。

機構改革后，省級以下海洋環(huán)境案件的行政處罰決定權應由生態(tài)環(huán)境廳或生態(tài)環(huán)境局行使，但案件調查主體往往是各級海監機構。如何處理好案件調查權主體與處罰決定權主體的對接，是海洋行政管理機構改革后首先需要解決的問(wèn)題，如何監督并判斷兩主體作出的調查結果和執法過(guò)程的正當性，當前均沒(méi)有明確的標準，導致一旦作為調查主體的前者未報告或未答復，其后的處罰決定便無(wú)法按照法定程序進(jìn)行，嚴重影響效率，甚至久拖不決，對海洋環(huán)境的保護造成不利。

（三）省級以下地方海洋執法機構與海警的關(guān)系問(wèn)題

本輪機構改革后，省級以下地方海洋執法機構（包括海洋資源和海洋環(huán)境）與省級以下海警機構間，行政案件管轄如何劃分、管轄海域如何劃分、如何相互協(xié)同等問(wèn)題將是海洋環(huán)境執法工作面臨的重大問(wèn)題。

首先，中央事權的“海監、漁政”執法權應由“中國海警局”承擔。因海監、漁政的國家隊已整體劃入中國海警局，故全國人大常委會(huì )作出《關(guān)于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，授予中國海警局承擔國家層面的海監、漁政等執法職責。

其次，地方事權的涉海行政執法權仍應由地方“海監、漁政”執法隊伍具體承擔，應明確省以下的海警機構劃分職責權限。

再次，若海警參與到大量沿海國內行政執法工作中，因行政處罰而產(chǎn)生行政復議和訴訟，海洋行政相對人若對海警提起行政復議或行政訴訟，應為行政復議、行政訴訟權利行使提供便利化和保障。另外，省級以下海監機構和人員何去何從，是否還繼續執法等問(wèn)題，也是未來(lái)海上行政執法工作需要進(jìn)一步考慮的。

三、有關(guān)完善海洋環(huán)境執法體制的建議

（一）將地方海洋執法機構的“參公事業(yè)單位”身份變?yōu)?ldquo;行政執法機關(guān)”

若將地方海洋執法機構繼續認定為“參公事業(yè)單位”，則其執法權僅限于調查權，而無(wú)處罰決定權。根據《行政處罰法》第15—19 條規定，“參公事業(yè)單位”的行政執法權受到較大限制，其執法權來(lái)源于兩個(gè)方面，一個(gè)是法律授權，一個(gè)是委托，其中，獲法律授權的機構可以自己的名義行使執法調查權和行政處罰權，而受委托的機構則不能以自己的名義作出處罰決定。因《海域使用管理法》、《海島保護法》、《海洋環(huán)境保護法》等均未給予“海洋執法機構”法律授權，因此若將地方海洋執法機構認定為“參公事業(yè)單位”，其執法權應屬于受委托執法。根據《行政處罰法》第18 條規定，“受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關(guān)名義實(shí)施行政處罰”，且“委托行政機關(guān)對受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任”。

因海洋資源和海洋環(huán)境監管職責分屬于省自然資源和規劃廳和省生態(tài)環(huán)境廳，而地方海洋執法機構承擔了海洋資源和海洋環(huán)境案件的調查職責。作為“參公事業(yè)單位”的地方海洋執法機構在開(kāi)展海洋資源或海洋環(huán)境執法過(guò)程中，需最終以省自然資源（海洋局）或生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)的名義作出行政處罰決定，且法律責任由自然資源（海洋局）或省生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)承擔。同時(shí)，因地方海洋執法機構往往不隸屬于生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)，有關(guān)海洋環(huán)境處罰決定又需要以生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)名義作出，故在海洋執法機構與生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)間，還需建立相關(guān)的工作銜接和配合機制。

因此，將地方海洋執法機構的“參公事業(yè)單位”身份變更為“行政執法機關(guān)”，則其開(kāi)展行政執法工作將大為便利，行政處罰也將更為簡(jiǎn)便和高效。同時(shí)，《海洋環(huán)境保護法》可劃出一個(gè)近海范圍由地方海洋執法機構承擔的范圍，如此，既能解決原執法主體與新執法主體的銜接問(wèn)題，也能協(xié)調案件調查權主體與處罰決定權主體的分工對接問(wèn)題。

（二）對執法工作隊伍的立法建議

1.授權海洋環(huán)境執法機構行政處罰權

“法無(wú)授權即禁止”，加強立法完善，若無(wú)法明確海洋執法機構的行政機關(guān)身份，則建議給予地方海洋執法機構對海洋環(huán)境違法行為的行政處罰法律授權。應借鑒《漁業(yè)法》第48 條，“本法規定的行政處罰，由縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)或者其所屬的漁政監督管理機構決定”等涉漁法律法規的方式，給予了海洋執法機構對海洋環(huán)境違法行為的行政處罰法律授權。

2.健全“綜合執法隊伍”模式建設

目前，一些省份開(kāi)展綜合執法隊伍建設，將城管、國土、環(huán)境、農業(yè)、文旅、交通、海洋等執法隊伍和職責統一到市縣一級的行政綜合執法局中，即“綜合執法隊伍模式”。在“綜合執法隊伍”模式下，應明確“綜合執法局”的海洋環(huán)境處罰權。根據《行政處罰法》第16 條，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權”，建議由省級政府授權給“市縣綜合執法局”承擔相關(guān)的海洋行政執法職責。

3.明確地方海洋執法機構與海警的權限劃分

因現行涉海的法律法規并未修改，因此，地方事權的涉海行政執法權仍應由地方“海監、漁政”執法隊伍具體承擔。中國海警局可協(xié)調指導地方涉海執法工作。未來(lái)需要明確地方海洋執法機構與地方海警的權限劃分，必須從立法的層面確定地方海洋執法機構的案件調查權與案件執法權，明確地方海警應當承擔的職責，包括是僅具有案件調查權或海洋環(huán)境執法權，還是集案件調查權與海洋環(huán)境執法權于一身。在執法的范圍上應當作出清晰的劃分，比如《海洋環(huán)境保護法》可劃出一個(gè)近海范圍，如領(lǐng)海六海里以?xún)扔傻胤胶Ｑ髨谭C構負責，六海里以外十二海里以?xún)扔傻胤胶＞撠焾谭ā?/p>

（三）進(jìn)一步完善海洋環(huán)境損害賠償制度

《海洋環(huán)境保護法》最早確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在當下，應進(jìn)一步完善海洋環(huán)境損害賠償制度。該制度對于海洋環(huán)境污染事故的索賠和海洋環(huán)境的恢復意義重大，在具體實(shí)踐中，需要注意以下問(wèn)題。首先，專(zhuān)門(mén)進(jìn)行海洋環(huán)境損害的評估機構少之又少，因此應加強海洋環(huán)境損害的評估機構建設，從而與海洋環(huán)境損害賠償制度相配套；其次，針對評估費用沒(méi)有保障，越往下經(jīng)費越緊張的局面，應完善海洋環(huán)境損害評估費用的前期預交機制并健全后期評估費用責任制；再次，面臨執法人員對海洋環(huán)境損害賠償業(yè)務(wù)不熟悉的問(wèn)題，應建立改革試點(diǎn)，由生態(tài)環(huán)境部牽頭，海監總隊配合，對海洋行政執法人員開(kāi)展針對性的業(yè)務(wù)培訓。

面對海洋環(huán)境公益訴訟的興起，海洋環(huán)境監管部門(mén)是代表國家行使行政管理權的部門(mén)，而代表國家對破壞海洋環(huán)境的行為提起公益訴訟的權利是其行政管理權的衍伸，也是海洋環(huán)境監管部門(mén)的法定職責，進(jìn)一步完善海洋環(huán)境損害賠償制度，有利于海洋環(huán)境的恢復與海洋環(huán)境執法的進(jìn)一步完善，彌補環(huán)境損害的不利后果。

在中國海警局與原國家海洋局機構改革的背景下，由于《海洋環(huán)境保護法》面臨修改，《海警法》等尚未制定，無(wú)論從中央層面還是地方層面，海洋環(huán)境監管與海洋環(huán)境執法主體，都存在著(zhù)職權不明，主體銜接障礙的問(wèn)題，究其根本在于立法環(huán)節的缺失，未與機構改革的大趨勢相同步，尤其在地方環(huán)境執法問(wèn)題上，要更加注重解決執法主體的銜接與職權劃分問(wèn)題，加強執法工作隊伍建設并不斷完善海洋環(huán)境損害賠償制度，深入細化改革試點(diǎn)，加強制度建設，推進(jìn)海洋環(huán)境執法的廣度與深度。

來(lái)源：《浙江海洋大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版）》